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老干部工作“转型发展”之思考——张明清

2014-07-29 10:52:44 来源:本站原创 作者:本站原创
老干部工作“转型发展”之思考老干部工作“转型发展”之思考
 
武汉市老干部局主持工作副局长  张明清
 
      中国特色干部离退休制度风雨兼程如今已经走过30多年发展历程。在人口老龄化趋势加快的影响下,在世情、国情、党情、民情出现许多新情况、新特点的今天,离退休干部队伍也发生了很大变化,离退休干部工作已逐步进入“转型发展”关键时期。研究和把握老干部工作规律,洞察未来发展趋势,对于积极稳妥推进老干部工作转型发展,从战略上确保党和国家大局的稳定,推动经济和社会和谐发展具有十分重要的意义。
  一、“转型发展”的客观必然性
  (一)应当置于世界老龄化趋势和我国老龄化社会进程加快的形势下来考量。人口问题是全球最主要的社会问题之一,也是当代许多社会问题的核心。据联合国统计,到2012年末,世界人口总数已达到70.9亿。其中,世界60岁以上的老年人口达到8.2亿,预计2050年这一数字将达到20亿,到2050年每5人中将会有一个老年人。
  老龄化趋势也是我国现阶段人口发展的基本规律之一。据人口统计公布的数据表明,2012年末,全国人口已达13.56亿(占世界总人口19.13%),其中60岁以上老年人口1.94亿(比上一年增加891万),已占全国总人口的14.3%。预测2020年,老年人口将增加到2.48亿,老龄化将达到17.17%,这样高的老龄化速度在世界各国过去所罕见。特别是中国人口老龄化是在“未富先老”的背景下加速的,人口红利下降,全社会养老负担加重,普惠性的国民待遇未能整体提升,各个群体发展不平衡加剧,利益多元的博弈和诉求广泛而多样化,而相关政策配套明显滞后,这必将对经济和社会发展提出挑战,弄不好就会对党的中心工作,对和谐社会发展构成冲击。因此,我们老干部工作“转型发展”势必置于这一大的基本趋势当中进行考量。
  (二)需要放在老干部队伍出现的新情况和老干部工作形势任务发生重大变化的大背景中来思考。现阶段的老干部队伍结构与30多年前已经今非昔比,发生了“骤增骤减”结构性变化。离休干部年龄不断增大,人数每年呈5%逐年递减,且整体处于“双高期”趋势。在可以预期的时间内,现实意义上的离休干部概念将在未来不复存在。另一方面,退休干部人数每年以高于6%比例逐年递增,且年龄呈相对偏低的趋势。据初步统计,武汉市现有退休干部11万以上。从发展的眼光来看,在人的自然属性影响下,老干部人群主体将由离休干部向退休干部转移,退休干部已经成为老干部群体中的主体,最终或将成为老干部工作的唯一主体这已经成为必然趋势。
  30多年来,中央从初期的构建老干部基本框架、制定基本政策原则,到建立“两费”保障机制、财政支持机制、待遇平衡机制、特困帮扶机制,全方面、多层次服务体系等,克难攻坚破解了一个又一个难题,进行了大量而富有成效的探索和尝试,也为干部离退休制度不断完善和老干部工作体制机制创新积累了许多宝贵的经验。随着社会主义市场经济体制的确立和发展,各项改革措施的出台,在干部离退休制度的执行和老干部政策的落实上,遇到了许多新的情况和问题。
  一是收入不平衡,待遇差距较大。由于政策制度设计的滞后或缺失,不同单位的退休老干部乃至离休干部在待遇上存在较大差距。这种差距,不仅表现为企业与机关和事业单位、事业单位与机关的差距,而且还表现在地方的央企与地方国企之间的差距,而且这种差异已经越来越大。
  二是退休干部服务管理缺乏系统的“顶层设计”。现行的干部离退休制度主要是为离休干部设计的。长期以来,对退休干部服务管理的体制、机制、各项待遇的落实方式,经费保障等这些重大问题一直曲高和寡,仅停留在地方和基层反复呼吁与自我探索层面上。
  三是管理体制不顺,职能交叉重叠。30多年来,各地老干部局从属党委工作部门,工作职责始终如一,工作对象是离休干部。后来中组部、人事部下发《关于加强干部退休工作的意见》(人退[1992]11号)要求在人事部门设立专事退休干部的机构,于是政府下属有民政部门和人事社保部门,还有各级老龄委及一些涉老机构从归口职能分别承担退休人员的服务。这种管理体制不顺和交叉重叠、政策措施不到位的问题与当前老干部工作的实际需求不适应、不衔接,甚至相互矛盾,已经影响到老干部工作的和谐发展,在一定程度上阻碍了干部离退休制度的调整和完善。
  (三)需要放在党和国家工作大局中来思量。饱含中国特色的干部退休制度从一开始就具有特定的历史条件和鲜明的时代气息。从上世纪80年代,为了解决“文革”十年给党和国家造成后继无人局面,从体制上废除干部终身制,为实现干部的年轻化、知识化奠定了制度基础。应该说,这项制度的布局为单一主体、自上而下、单向实施,确保了党和国家整体稳定和长治久安。
  退休制度出台之际,正是乘中国改革开放春风起步,当时各种社会思潮互相激荡碰撞,物质利益原则一度成为社会公众的普世价值尺度,不同利益群体从自己的实际需求申诉利益。这期间,中央不断出台了一系列关于离退休费、各项补贴、医疗保健等具体制度,使得这项制度的修改和完善已经不再是一个单向实施的过程,而是以各级党委和政府和各级离退休干部为双重主体,根据各自利益提出需求,最终形成双方认同、上下和谐共赢的平衡发展状态。
  纵观30多年的老干部制度的实施,与党和国家发展休戚相关。从上世纪90年代中后期,随着经济体制改革深化和社会转型变革,以困难企业离退休人员为主的弱势群体,成为离退休工作的重点。进入新世纪,各种利益关系调整加剧,影响社会政治稳定的各种因素不断增加,尤其以敌对势力内外勾结、“邪教”侵蚀,一度使老干部成为敌对势力渗透策反的重点目标,中央明确提出老干部是巩固党的执政基础的重要政治力量,是促进社会和谐的重要群体。党和政府对离退休干部工作同步加强。
  党的十七大曾提出并在十八大再一次强调:“全面做好离退休干部工作”。习近平总书记着眼于世情、国情、党情和社情,明确提出:“老干部工作是党和政府的一项重要工作”。要求各级党委和政府“要把老干部工作放在党和国家工作的大局中来思考,置于构建社会主义和谐社会和我国老龄化进程日益加快的大背景下来谋划,作为党的组织工作、干部工作的重要任务来推进”。这些都深刻凸显了老干部工作在党和国家工作大局中的地位和作用,对建设和谐社会的极端重要性。
  任何一件事物都是一定历史条件的产物。过去30年来有关老干部文件和政策大多是对一定历史阶段作出规划和安排,但随着时代发展,社会进程加快,深化改革的各项举措的出台,未来老干部工作面临着“顶层设计”的缺失。这一问题如果在今后一段时间不能妥善解决,没有将决策者的意图转化为具体操作的意见和实施办法,势必影响老干部工作队伍的稳定和退休人员群体对中央决策意图的模糊与误读。
  (四)需要放在社会治理强力推进和不断创新的社会工程中去把握。党的十八届三中全会适应我国新时期的新特点和人民群众的新期待,将“社会管理”发展为“社会治理”,昭示着我们党在不断变化的经济与社会发展中,追求更为卓越的管理成就。“管理”和“治理”的主要区别,在于传统的“管理”偏重于政府主体的单纯权力作用,是一种自上而下的、单一的纵向作用;“治理”则注重社会多元主体的共同参与,是一种多层面的、立体的、平行的作用。它通过发挥政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者作用,形成市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术。老干部工作是社会治理中的一个重要组成部分,单靠党委或政府一个部门的力量显然不够,应当整合全社会最广泛资源,聚集最广大的力量和活力,充分利用社会各方面资源,抢抓机遇,巧借外力。老干部工作要适应加强和创新社会治理的大环境,在社会管理向社会治理转变中应有自己的作为。
  当前,老干部队伍结构发生了重大变化,思想观念日益多元化,各种利益关系更趋复杂。因此,协调这些利益关系、化解这些矛盾、应对这种挑战,必须在党的领导下调动全社会各方面积极因素,形成促进社会和谐的强大合力,促成政府部门诸如人力资源和社会保障、财政税务、医疗卫生、老年教育、文化体育、老龄事业等在政策上的定向倾斜,机关和企事业单位的扶持,各种社会组织和社团的资助,以及民间慈善事业的赠捐等。自觉把老干部工作纳入“社会治理”这一平台,借“社会治理”的强力推进和不断创新,努力在整合社会资源服务老干部方面寻求新的突破。
  实践“社会治理”离不开广大老干部的广泛参与。老干部不仅仅是党和国家的宝贵财富,也是执政党执政的基础和重要资源,更是当今维护社会稳定、建设和谐社会、实践“社会治理”、进而实现中国梦的一支重要力量。他们并不是我们简单的服务对象,充分发挥他们的作用是新时期老干部工作的一项重要着力点。
  二、“转型发展”的现实紧迫性
  今年全国老干部局长会议明确提出了老干部工作转型发展需要破解的三个重大问题,其鲜明特点在于客观直面存在的问题,认真找准实在的问题,深度研究紧迫的问题。这深刻说明老干部工作转型迫在眉睫,已经步入“临界状态”。因此,老干部工作转型发展对于整个干部退休政策制度的完善与未来走向,对于为整个老龄事业发展提供可借鉴的经验至关重要,具有风向标和领航者的地位作用。
  (一)适时、适度从战略上推进老干部工作重点转移。离退休干部的交替与合作是一种客观历史的过程。离休干部在1995年前后达到峰值,此后逐年递减,目前,全国离休干部82万人,退休干部1754万人。武汉市离休干部5200余人,平均年龄已经达到85岁左右,人数每年以6.5%递减;退休干部人数11万多人,每年以8%左右的增速扩容,现已占离退休干部总数的95%以上,而且其年龄相对年轻、文化程度比较高、健康状况比较好,许多人都有一技之长或是一方面的专业人才。这些特性,决定了他们对政治上的要求、追求精神文化方面的迫切需要越来越明确,越来越强烈。因此,他们已成为发挥作用的主体力量,并逐渐成为老干部工作的重点,这是由老干部队伍结构的变化,退休干部的特征决定的。
  中央领导同志指出“要深入研究退休干部的服务管理问题。一方面对离休干部的照顾不能有一丝一毫松懈;另一方面,对退休干部的服务管理问题,要突出地进行研究。要不然老干部工作就会滞后于时代的发展,就会不适现实的需要”。我们既要充分尊重离休干部的历史贡献,把握离休干部工作的特殊性和敏感性,又要把握退休干部工作的长期性和复杂性。广大退休干部是捍卫新中国、建设新中国、发展新中国作出了重要的历史贡献,是中国特色社会主义的建设者,改革开放伟大事业的参与者,是我们党的重要执政资源和具有重要社会影响力的群体。我们将工作重心逐步转移到他们身上,进一步完善政治生活待遇的政策,在服务管理提供明确有力的具体政策的支持,包括经费等,充分发挥其优势和作用,对于保持老干部队伍的和谐稳定,具有十分重要意义。如果依然按照现有格局,固守传统的“离休干部工作模式”,老干部工作发展之路将会越走越窄,就不可能完成我们党提出的“全面做好离退休干部工作”这一历史任务。因此,适时、适度从战略上推进老干部工作重点转移,是顺应形势任务发展的客观需要,是顺应离退休干部队伍变化的迫切需要。
  (二)理顺离退休干部服务管理工作体制,完善工作机制。30多年来,老干部工作伴随改革而产生,也将伴随改革而转型发展。应该说,六年前,中组发[2008]10号文件围绕退休干部“要不要管”、“由谁来管”、“管什么”、“怎么管”的问题给予了相应回答。但六年过去了,由于相应配套文件和操作办法未能及时跟进,面上的探索仍处于一种“摸着石头过河”的状态。今年全国老干部工作会议提出,目前老干部工作正处在创新发展的关键时期,每向前推进一步都很不容易,确实需要智慧和勇气。我以为,由于我国目前正处于经济转轨、市场转型、全面深化改革的重要时期,对离退休人员在政策上可实行“不减少任何人的利益就能增加另一些人利益”的“帕累托改进的区别制”,服务管理上的“多轨制”。针对离休干部、退休干部、退休人员等不同身份的老年人可进行“分类管理”。从长远看,从“单位人”走向“社会人”、“社区人”这是大势所趋。而未来我们要展现的应该是一种开放式的“老龄工作格局”。
  离休干部是共和国的特殊功勋人群,是我党奠基和执政的基石,因而属于一个具有特定历史范畴的特殊人群。随着这类人群的递减,财富的附加值越来越高,理当厚重相待。各级党委组织部应该象中组部那样,将老干部局纳入部内机构,集权厚重地强化其职能,充分发挥组织部门的职能优势,协调和解决他们在“三高”期过程中现在老干部局难以承担的责任。退休干部这一块,由于基数和占比的迅速增长,人员构成复杂,需要以多元需求主导为着眼点,以社会公众的养老保障模式为基本参照,全面权衡优劣得失,作出科学合理的政策安排和顶层设计。基本趋势是:构建以社会为主、单位为辅、层级管理、分类保障的服务管理模式。通过社保、医保途径解决退休费、医疗等基础保障。政治待遇由所在单位负责落实,其他需求通过购买服务的方式实现。即基本保障社会化,政治待遇单位化,其他需求保障市场化。在服务管理实施部门上,目前先按照退休干部级别划定管理方法和权限,省部级以上退休干部归口中组部及省级党委老干部部门实施服务管理;司局级以下退休干部可分别按干部隶属关系分别由所在的党委组织老干部部门、人社保障、民政等部门具体负责。将管理与服务职能分开,更多的人员可在工资收入、隶属关系不变的前提下,参与老龄事业的各类社会保障的探索实践,在社会化养老提供服务的实践中率先一步,积累成功的经验。
  要勇于探索与老干部工作部门日益繁重的工作机制,实现老干部工作资源最优整合。初建时期的老干部工作体现新老交替的阶段性需求,在制度设计上,体现离休干部特定身份需要,有一定历史时期性、阶段性的特点。在体制上,由各单位内部成立相应工作机构,属于应急性的内部管理体制。历史发展到今天,由于主客观条件的变化,这种体制和机制不可能一成不变。退休人员最终都要融入到社会养老服务体系中来,逐步改变主要依靠政府直接投入和现有工作人员服务的做法。逐步形成社会各方面参与养老、养老资源的合理配置和共享共用、多元化和市埸化的养老模式。逐步实现完整意义上的党委和政府统一领导,组织部门牵头抓总,老干部工作部门以及人力资源和社会保障、财政、民政、医疗卫生等部门及社会组织齐抓共管的老干部工作开放格局。
  (三)顺应社会治理大趋势,强化老干部工作转型的组织推动力。过去的30年,老干部所需的服务经历了由老干部工作部门包揽到部分借助社会力量来获取的转变过程。我们应当清醒的看到,随着社会分工细化和社会服务业快速发展,老干部工作部门为老同志生活服务的空间逐步缩小,而社会公益服务、政府购买服务产品等多种形式的社会化服务相对增多。过去仅靠老干部工作部门和原单位做好老干部服务管理工作,在现在来看既不现实,也不符合现代社会的效率原则。这就要求老干部工作部门应该“有所为有所不为”和“整合社会资源”的工作理念,把职能之外的事情或社会组织能够办、比我们办得更好的事情交给社会或运用市场机制去办。当前,社会治理工作的强力推进和不断创新,为老干部工作提供了难得契机,把老干部工作纳入社会治理工作这一平台,有机结合到与服务老干部相关的各个环节中,将为提升老干部工作整体水平拓展了全新的视野。
  中组发[2008]10号文件都从根本上阐明了这一点。从发文的单位看,是中组部和人力资源和社会保障部联合印发,这在寓意上已经得到明确,说明这既是党建工程,也是社会管理工程。从内容看,文件分别就离休和退休干部服务管理提出要求。指出,要“利用街道、社区资源为离休干部搞好服务。在保持原有管理关系、服务关系的基础上,充分发挥街道、社区的作用,让老干部能够“四就近”。中组部等九部委在2010年8月专门就“四就近”工作印发了《关于利用社区资源做好离退休干部服务工作的意见》(组通字[2010]24号)。从以上文件可以看出,中央对老干部工作的“转型”战略走向越来越明确。
  结合贯彻中组部24号文件,我市在当年底由市委组织部牵头十部门联合下发《武汉市利用社区资源做好离退休干部服务工作的实施方案》(武组文[2010]156号),明确了原单位和社区“双重”服务管理模式,确定了“以区为主、依托社区、属地服务”的实施原则。综合利用社会资源,力求打造“对接及时、服务完善、温馨和谐”的社区服务离退休干部新平台。
  四年来,全市“四就近”工作经历了“试点”、“示范”、“普及”、“提升”四个阶段,逐步形成了具有武汉特色老干部工作转型发展的新路径。实践证明,“四就近”是我们创新发展,依靠社会资源,通过社会治理的方式解决老干部工作面临一系列老大难问题的一把“金钥匙”,更是放眼长远,从战略转型的根本途径。老干部工作仅仅依靠供养单位的力量是完全不够的,“全面做好离退休干部工作”必须依靠全社会的力量,依靠全市党组织建设“五务合一”的历史契机和当今全国上下加快发展养老服务业的历史潮流。
  (四)为增添党的事业正能量,赢得老干部工作转型发展的主动权。当前,老干部工作转型已处于政策酝酿期,既需要加强顶层谋划和制度安排,也需要基层经验的积累和沉淀。“顶层设计”也许需要一个较漫长的过程,因为它寄期望于基层探索之后的水到渠成。
  党的十八届三中全会制定的“全面深化改革”路线图,各项领域的改革已经或将启动,全国上下想改革、盼改革的氛围日益浓郁,这为老干部工作转型发展提供了千载难逢的历史机遇。
  三中全会提出“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”等改革举措,这为老干部工作转型发展描绘出美好的图景。
  中央提出“牢固树立老干部工作是党的组织工作和干部工作重要组成部分的理念”、要求各级党委和政府更加重视支持老干部工作,“把改善离退休干部生活待遇作为民生建设的一个重要方面”,这为老干部工作转型发展注入了更加强劲的动力。
  全国老干部工作会议提出“要把为党的事业增添正能量作为老干部工作的价值取向”,“要引导老同志在服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员等方面,力所能及的发挥作用”,这为老干部工作转型发展指明了方向和重要方法。
  经过30多年的探索和实践,我们已经形成比较健全的老干部工作体制机制和政策体系,培养了一支爱岗敬业、乐于奉献、素质过硬的工作队伍,这些都为老干部工作转型发展奠定的坚实的基础。
  万事俱备,东风迎面。我们已迎来了历史最佳机遇期。
  1、要树立一切从实际出发的工作理念。老干部工作转型发展不能追求时髦,不能追求表面的轰轰烈烈,不喊空洞无用的口号。重要的是多到老干部当中了解实情,了解他们的需求,直面存在的问题,深入研究问题,强化问题意识。陈希同志在全国老干部工作会议上提出了三个有关老干部工作转型发展的重大问题,我们要整体把握,深入研究,同时要对我们过去所从事的老干部工作进行一些反思,比如,我们老干部局(处)目前的工作对象主要是离休干部,我们组织了一系列轰轰烈烈老干部形势报告会、座谈会、支部活动和各类文化活动,而处于“高龄、高发病、高重症”的离休干部由于身体的原因基本上无法参加,尽管我们这样做了,但缺乏针对性、操作性和实效性,这方面的政治待遇实际上没有落实好,自然不可能让他们真正满意,我们经常说要让老干部满意实际就落了空。反思一下,其实我们做的事基本上是为健康状况比较好的老干部考虑的,相反自己主要的服务对象离休干部没有完全得到称心如意的服务,这样的话,我们种的地就会荒了大片。所以说,让老干部满意必须从他们所思、所想、所需、所求出发,否则,即使我们盲目的做了许多工作也是费力没讨好。
  2、要深度研究转型发展中面临的问题。老干部工作的“项层设计”与“地方试验”应该有一个“合理分工”。长期以来,退休干部的服务管理缺乏系统的顶层设计,对其问题一直强调地方和基层的实践,而这些重大政策的制定和体制的调整,不是地方和基层的实践探索就能够从根本上解决的,致使这已经成为转型期的“瓶颈”。实事求是地说,过去将老干部工作性质单一定位在“党的工作”,没有意识到它更是一项“系统的社会工作”,加之,现实社会里,资源配置不公,大多配置在强势部门,老干部局工作起来是单兵独进,事倍功半;现阶段,老干部工作机构虽在党委组织部门的领导下,但“门户单设”却显现“势单力薄”的状况。组织部副部长兼老干部局长的做法虽强化了现有体制的力量,但“两头兼”的实际效果和附加值取决于在组织部分管职责权力的“含金量”;老干部工作有30多年创造积累下来的成就和体制机制,但形成全社会广泛共识还有相当一段路程要走。一些工作仍取决于领导和相关部门的开明程度和我们老干部工作者的无私奉献;过去我们所做的工作重点是离休干部,而对退休干部服务管理的力度不大;工作侧重于身体健康的老干部,而忽视了年事已高长期住院的老同志;关注的是眼皮子底下、附近周围的老干部,忽略了由于城市改造、独居困难而跟随子女乔迁别处或外地的老同志;在支部建设上强调建在供养单位的老干部处和属地的区局,忽略了社区、老年大学、活动中心、兴趣社团、医院、养老院;过去单一依托于老干部活动中心开展活动,忽略了老干部广泛聚集的各涉老协会和兴趣社团组织等,这都是当前老干部工作的“短板”和“半截子工程”。我们应当勇于面对,克难奋进。
  3、要以“工作创新”促进“工作转型”的最终实现。“工作转型”是方向,是路径;“工作创新”是方式方法。它是工作转型的体现,为工作转型服务。工作转型,从方法论上要求要从老干部最关心、最直接、最现实的利益入手,从与党和政府总体工作而布局贴得最紧的方面抓起,全方位的围绕老干部所思、所想、所需、所求来开展工作,只有这样,老干部才能满意。而仅限于“就老干部工作做老干部工作”的思维,让老干部满意,那是抽象的、不具体的,最终都不会也不可能满意。我们有的同志抱怨现在老干部工作越来越难做了,我认为主要是我们的工作对象在变,各级党和政府的要求在变,老同志的期望和他们所想、所需、所求与时俱进。传统的工作方式不能完全固化而一成不变,要伴随着时代的发展变迁而与时俱进。转型期间的老干部工作尤其是与养老密切相关的养老制度改革、养老事业发展的格局和前景、城市化改造与搬迁、老干部居住地日益分散社会流动性不断增强等重大因素的影响密切相关。要针对老干部群体中不同层面、不同要求和多元化的需求多样化、个性化地开展工作。这当中有几个着力点:一是面对数量众多的退休干部这一老干部工作的主体,除了在政策机制做好项层设计外,我们要在社会化与专业化之间找到结合点。二是“四就近”着力要解决的是高龄、空巢老同志居家养老,饮食起居,看病便捷,护理健康等问题,这是我们老干部工作者单凭自己的力量望尘莫及的。我们可以通过“社会治理”的平台,积极协调、激励促进帮助建立社区食堂、照料中心和养老院、社区医疗中心、活动场所等,为实现老干部工作战略转型,实施战术先导。三是在改善对老干部服务和管理方面,牢牢抓住国家大力发展养老服务体系和发展老年服务产业这一极好契机,想在深处,干在实处。认真抓好我们“养老-护理-医疗”“三合一”的服务体系建设。当前重要的是抓住加快推进政府向社会力量购买服务的机遇,通过发挥老干部局在“购买服务协调配合机制中”的积极作用。
  当前,老干部工作转型发展的春风已经迎面而来,全面深化改革为老干部工作转型发展创造了条件,注入了活力,转型发展正逢其时,但毕竟这是一项从未有过的实践。我们要坚定老干部工作转型发展政治方向,多一份清醒,转型不转向。要不断增强自信心、勇气和智慧,敢于跳出惯性思绪,打破传统习惯,以全局的视野、创新的思路打开老干部工作转型的发展之门;坚持求是、实务的原则,以小胜积大胜,一步一个脚印,扎实推进,开好老干部工作转型的发展之局。